摘要：第三，电子证据具有自动生成性。 ...

(2)国家机关的职权以人民委托的为限，即不能享有宪法没有委托的职权，因此，根据宪法行使职权的政府都是权力受限制的政府，法治国家通常简称有限政府。

关于未决羁押场所的管理归属问题，长远看来，交由司法行政部门管理更有利于管理的中立性，能够更好的保护在押人员的权利。公民参与司法，不仅体现了司法的民主价值，还体现了司法的公正价值。

作为司法体制改革真正主体的普通公民，在司法改革过程中缺少有效参与，导致司法机关对公民的司法诉求与利益吸收不够，造成普通公民既不能根据自己的实际需要和切身利益提出其所关切的实际问题，又不能参与到司法改革的具体讨论与设计过程中。当前我国所采用的审判管理机制，是在剥夺了审判者裁判权的基础上，模糊了审判所应该承担的责任界限，形成行使权力却不承担任何责任的漏洞，给行政权力干预司法打开了方便之门。其次，审判的权力与责任合一。如果让公民真正成为司法决策的主体，在重大、疑难案件上，由公民作主，也就是由社会大众自己作主。上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。

一是法官的考核、晋升与惩戒与行政式的考核脱离。自1978年党的十一届三中全会确定恢复与健全社会主义民主与法制方针以来，30多年风雨兼程，中国的司法建设和改革取得了令人瞩目的成就。构建不起诉制度，将不符合法定起诉条件的案件以终止诉讼的形式排除在指控以外，所体现的是公诉权的法律监督属性。

二是切实强化对不起诉决定的监督制约。关于人民检察院应当作出不起诉决定的情形，新刑事诉讼法第173条第1款在1996年刑事诉讼法第142条第1款犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的基础上，增加规定了犯罪嫌疑人没有犯罪事实的情形。第三，规范公诉执法功能。首先，严格遵守相关制约机制。

新刑事诉讼法从结构上完善不起诉制度，丰富和拓展不起诉制度的内涵和外延，有效促进了该制度法律监督功能的优化。比如，就证据不足不起诉和犯罪嫌疑人没有犯罪事实的情形，根据现行《人民检察院刑事诉讼规则》规定是退回公安机关处理，而新刑事诉讼法则明确规定为法定不起诉情形，应当直接作出不起诉决定，不能退回公安机关处理，进而强化了对侦查的监督功能。

尤其是要强化上级检察院对下级检察院在不起诉自由裁量上的监督，防止因不起诉决定权的滥用导致该制度法律功能的丧失。前三层次是应当、第四、五层次是可以、第六层次是附条件，由此六层次所形成的结构体系内涵丰富、外延周密、层次清晰、逻辑严谨，揭示了我国刑事公诉案件不起诉制度的科学发展。这充分反映了国家刑罚权的严肃性，在公诉执法中不能违法阻却其实现。第三，高度重视不起诉案件中的社会矛盾化解。

实践中，一些地方基于对刑法第64条关于涉案物品处理规定的错误理解，在办理不起诉案件中，违背刑事诉讼法关于对被不起诉人需要没收其违法所得的应移送有关主管机关处理的规定，直接追缴违法所得和涉案财物，严重侵犯被不起诉人的权益，常常引发涉检上访。第一，及时清理和修改完善不符合新刑事诉讼法规定的相关规范。再次，坚决禁止不起诉诉讼活动中的利益驱动。值得关注的是，即使附条件不起诉，可能承担的刑罚也被严格控制在1年有期徒刑以下的刑罚。

未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪，以决定不起诉终结诉讼是对被不起诉人作出的无罪处理。卢乐云，湖南省人民检察院副检察长、法学博士、湖南大学博士生导师。

对前述六个层次的不起诉，新刑事诉讼法都确立了严格的规定。将相对不起诉融入刑事和解、增设附条件不起诉制度，是对这些年来司法改革实践经验的总结。

进入专题： 公诉案件 不起诉制度 。第一层次为犯罪嫌疑人没有犯罪事实;第二层次为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形;第三层次为证据不足、不符合起诉条件;第四层次为犯罪嫌疑人虽然构成犯罪，但犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚;第五层次为达成刑事和解协议且符合相对不起诉的条件;第六层次为未成年犯罪嫌疑人虽符合起诉条件但又具备附条件不起诉的法定情形。一是全面落实新的不起诉制度规范。第三，将相对不起诉融入增设的刑事和解机制。第二，对证据不足不起诉的完善。第四，增加了对未成年人犯罪可以依法定条件作出不起诉的决定即附条件不起诉。

这里，一方面将当事人双方达成了和解协议作为可以作出不起诉决定的考量因素，另一方面将可以作出不起诉决定的法定条件仍然界定为犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的。就是说经过二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，只能作出不起诉的决定，没有任何其他选择。

比如，以往的试行性规定，对附条件不起诉在适用主体、适用罪名、适用可能判处的刑罚等方面规定得过宽;由于各种因素的影响，一些地方对职务犯罪和经济罪案的相对不起诉标准把握不严，导致不正常的高不诉率，尤其是现行刑法针对贪污贿赂犯罪的刑罚结构设计已经滞后于经济社会的发展，各地在把握不起诉的标准上差别极大，影响了公诉执法的公信力。在公诉实践中，执行上述全新体系的不起诉制度，笔者认为，务必注意如下三点。

进而既积极又慎重地适用可以类不起诉，以促进不起诉制度法律功能的有效发挥。严格执行应当类不起诉，准确把握可以类不起诉，切实遵守附条件不起诉的法定规格。

对不起诉决定既要讲法条又要讲道理，将叙事、说法、论理有机结合，对疑难案件尤其是备受社会关注案件的不起诉，对重大案件因证据不足的不起诉，要采取邀请专家学者参加论证、邀请相关组织和人员参与评议等方式，实行多方参与的公开审查，强化不起诉诉讼活动的民主化和透明化，将对社会矛盾的化解和对公诉执法可能引发矛盾的防范融入作出不起诉决定的全过程。同时，明确了附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应遵守的规定，确立了人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的职责以及撤销附条件不起诉决定的法定情形。对于证据不足不起诉的案件，如果发现了新的事实和证据且达到了确实、充分的证明标准，或者对于附条件不起诉的案件，如果在考验期内出现了应当撤销附条件不起诉决定的情形，则应及时撤销原不起诉的决定，依法提起公诉。第二，充分发挥不起诉制度的法律功能。

这些完善规定从多角度扩大了对一些罪行轻微人员的非罪处理，进而加大了宽严相济刑事政策的落实力度。要严格依照有关法定程序分别接受公安机关、被害人和被不起诉人对不起诉决定的制约。

人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议。新刑事诉讼法对公诉案件的不起诉制度作出结构性完善，既丰富了已有不起诉情形的内涵，又增加了新的不起诉种类。

公诉案件不起诉制度的上述结构性完善，进一步地优化了该制度多层面的法律功能。新刑事诉讼法通过构建严谨完善的不起诉制度体系，在法律制度层面严格了公诉环节的执法规范。

第二，落实宽严相济刑事政策功能。对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。新刑事诉讼法将相对不起诉融入增设的刑事和解机制，通过当事人之间的自愿和解，使得一些因民间纠纷引起的轻微犯罪的犯罪嫌疑人，由于其真诚悔罪并以赔偿损失、赔礼道歉等方式主动修复被破坏的社会关系而创造不需要判处刑罚的条件;同时增设对符合法定条件的未成年犯罪嫌疑人适用附条件不起诉。笔者注意到，在以往的改革探索中，不少地方关于这两方面的试行性规定与新刑事诉讼法的规定存在一些不相一致的问题。

新刑事诉讼法第171条第4款将1996年刑事诉讼法第140条第4款对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定修改为对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。对此，必须予以明令禁止，并强化自身监督。

新刑事诉讼法不仅在第173条第2款保持了1996年刑事诉讼法第142条第2款关于对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定的规定，而且在增设的当事人和解的公诉案件诉讼程序第279条规定，对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。在公诉执法实践中，对于可以类不起诉的适用，应注意三点:其一，既要把握刑法分则的规定，又要把握刑法总则的规定，进而全面考察犯罪嫌疑人是否具有不需要判处刑罚或者免除刑罚的法定情形;其二，对适用刑事和解机制的案件，要注重考察和解情况及效果对犯罪嫌疑人的犯罪动机、犯罪后的态度等方面的评价产生的影响;其三，对于在征地拆迁等社会热点问题和中小企业发展中所发生的一些轻微犯罪案件，应注意将案件置于经济社会大局之中考察其犯罪情节。

与此同时，应根据新刑事诉讼法的规定重新修订《人民检察院刑事诉讼规则》有关不起诉方面的内容，以适应新刑事诉讼法的要求。新刑事诉讼法在增设的未成年人刑事案件诉讼程序一章第271条、第272条、第273条构建了对符合起诉条件但有悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉制度，适用主体是未成年人;适用的案件范围系涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处的刑罚在有期徒刑1年以下;附条件不起诉的考验期为6个月以上1年以下。